关于借助山海协作工程
加快苍南欠发达乡镇发展的思考
省委、省政府组织实施“山海协作工程”，是实践“三个代表”重要思想的充分体现,是加快欠发达地区经济社会发展，促进全省经济社会协调发展而做出的重要战略决策，是落实科学发展观的必然要求。它遵循市场经济规律，以项目合作为中心，以相关产业提升、整合及要素合理配置为主线，坚持“政府推动，部门协调，企业为主，市场运作，突出重点，梯次推进，形式多样，注重实效”的原则，实行多渠道、多形式、多层次、全方位的区域经济协作，以促进发达地区和欠发达地区的协调发展。
山海协作工程与苍南县正在实施的欠发达乡镇奔小康工程、富民攻坚三年计划和“一号工程”紧密相关。在欠发达乡镇实施山海协作工程的主要内容还是加强与发达区域交流和联系，因地制宜发展特色产业，开展多种形式的合作活动。为了深入研究当前苍南县欠发达乡镇发展面临的新形势、新任务及存在的困难和问题，探索加快欠发达乡镇发展的新措施、新办法、新路子，苍南县协作办通过多种形式开展调研，探讨如何借助山海协作工程加快苍南欠发达乡镇发展的问题，并形成本调研报告。
一、苍南县欠发达乡镇目前的发展概况
苍南县下辖20个建制镇和16个建制乡，2005年末总人口123.11万人。2001年8月，省政府把苍南县列入欠发达县，并把2001年农民人均收入低于当年全国农民人均收入的乡镇定为欠发达乡镇。2003年3月，省委省政府开始实施“欠发达乡镇奔小康工程”，苍南县的25个欠发达乡镇列入省“欠发达乡镇奔小康工程”，其中有12个乡镇纳入省扶持范围。2005年温州开始实施富民攻坚三年计划，在政策、资金方面持续加大对欠发达乡镇的支持。经过努力，苍南县25个欠发达乡镇农民人均收入从2002年的1827元增加到2005年的3562元（当年全国农民人均收入3255元）；农民人均收入低于当年全国农民人均收入的乡镇由2003年初的25个减少至2005年的10个，预计到2006年年底乡镇农民人均收入低于当年全国农民人均收入的将减少至3个。
苍南县加快欠发达乡镇发展的做法
自省委、省政府提出实施“山海协作工程”战略以来，苍南县作为欠发达地区，紧紧把握这一难得的发展机遇，不失时机地提出跨越式发展战略，大力实施“山海协作”、欠发达乡镇奔小康工程和富民攻坚三年计划。主要做法有：
（一）合作领域进一步拓展，社会帮扶资金逐年增加
苍南作为欠发达地区，主要是做好承接市内发达地区的产业转移和项目合作。近年来，苍南积极实施“山海协作”工程，加大与发达地区的合作交流，对外合作领域进一步扩大，从一般性的项目投资向优势互补、共同培育特色产业发展。在省、市、县结对单位和社会各界的大力帮助下，苍南县扶贫资金投入迅速增加，欠发达乡镇各项事业得到迅速发展，尤其是发达地区的社会帮扶资金逐年增加，资金总量从2001年的1226.17万元增长到2005年的3091.92万元，增加了1865.75万元，平均每年递增26％，其中社会帮扶资金从2001年的300.67万元增加到2005年的952.92万元。
（二）欠发达乡镇的特色产业在量上快速增加，在质上有所提高
欠发达乡镇根据自身特色优势，大力发展各类特色产业，并依托农业龙头企业努力提高产业效益，增加农民收入。一是苍南县扶贫产业初见规模。十五期间，苍南县累计扶持各类特色产业项目700多个。目前，全县初步形成马站四季柚、观美席草、沿浦紫菜、五凤名优茶等八大龙头八大基地的分布格局，获得四季柚之乡、紫菜之乡、席草之乡等金名片，特色产业成为在家农民收入的主要来源。二是农家乐项目的效益开始显现。通过开展“开茶节”、“荔枝节”等农家乐项目，扶贫产业产品的销路得到拓展，产品的附加值得到提高，产品的知名度得到迅速提高。三是旅游业有了初步发展，苍南的旅游资源大多在欠发达乡镇，发展生态旅游为苍南欠发达乡镇发展提供了一条很好的路子。
（三）注重提高农村劳动力素质，推动欠发达乡镇劳动力向发达地区有效转移
建立以市场为导向的农民素质培训机制，开展农民素质培训，要按照“规划、对路、适用”的原则，坚持培训内容与市场需求相结合、培训内容与劳动者特点相结合，发挥各类服务站的作用，及时发布劳务信息，结合苍南县农村劳动力的文化素质和知识水平，分类型、分层次、分工种进行职业教育培训，以提高农民的职业劳动技能，并组织引导欠发达乡镇劳动力到发达地区就业。十五期间苍南县开展科技培训和农民素质培训共508期，培训农民57653人次。目前，苍南县欠发达乡镇每年大约有18万劳务输出到发达区域，年度劳务收入12亿元，是欠发达乡镇农民收入的主要来源，约占欠发达乡镇农民收入的75％左右。
（四）承接发达区域的来料加工，成为欠发达乡镇农民增收的新途径
为了大力引导发达区域企业上山和促进来料加工业迅速发展，苍南县采取以下几方面的做法：一是出台优惠政策，鼓励和扶持来料加工业，为企业上山和来料加工提供了强大的政策支持。二是召开现场会、培训班，做好发展来料加工业的宣传工作。通过召开全县来料加工现场会，增强欠发达乡镇干部对发展来料加工业的认识和发展发展来料加工业的紧迫感，组织欠发达乡镇干部分批到来料加工点实地参观学习，接受现场培训。三是因地制宜，大力引进企业上山、加工品进村工作。如南宋镇内引外联，共有200多户居民从事锡箔来料加工，前阶段产值达3000多万，产品经泉州、石狮销往东南亚各地，逐步成为该镇的支柱产业。
（五）加快建立异地脱贫点，缩短与发达乡镇之间的差距
2001年以来，苍南县按照“政府引导、农民自愿、政府扶持、市场运作、整体规划、分步实施、整村搬迁、灵活安置”的原则，开始大规模在经济发达乡镇兴建下山异地脱贫点，使欠发达乡镇农民有了落脚点，并在生产生活上融入当地环境，迅速改变落后观念，收入有明显提高，生活水平有明显改善。一是整合部门资金，加大关联村整村搬迁补助力度。如整合康庄工程的有关资金，增加这些村整村搬迁的补助力度。二是加强统筹整合力度，充分利用社会闲置资源开展整村迁移置换移民试点工作。三是创新方式，推进廉租房建设。如2004年苍南县第一座廉租房----龙港镇李家垟村建成并投入运行，解决了152户下山农民劳务输出的住房问题。四是在灵溪、龙港、马站、矾山、桥墩等中心发达城镇兴建移民小区。
（六）加大对欠发达乡镇结对帮扶力度，基础设施建设取得重大进展
2001年以来，共有15家省级、42家市级、123家县级挂钩单位深入帮扶单位调研指导工作，落实帮扶资金、物资等近3940万元，其中用于扶持效益农业和基础设施建设项目达200多个。一是领导重视，人员到位，为欠发达乡镇的发展理清思路。苍南县出台《苍南县欠发达乡镇奔小康工程挂钩帮扶制度》，形成经常性的工作机制，各挂钩单位纷纷制订帮扶脱贫规划，并确定了村与村结对帮扶和部门与部门结对帮扶制度。二是力度加大，资金到位，为欠发达乡镇的发展奠定基础。通过各挂钩单位的帮扶，苍南县欠发达乡镇的基础设施得到了极大的改善，农村的面貌焕然一新，为欠发达乡镇的社会经济发展奠定了基础。三是形式多样，措施到位，促进欠发达乡镇经济发展。如省出入境检验检疫局帮助莒溪镇富民竹制品工艺厂扩大生产规模；宁波市大碶镇帮助赤溪镇建立紫菜、贻贝、马蹄笋、四季柚等无公害农产品生产基地，从而进一步打开农产品销路。
三、苍南县加快欠发达乡镇发展中存在的困难
加快欠发达乡镇发展是一项十分艰巨的工作，也是一项长期的任务，苍南县实施“山海协作”和欠发达乡镇奔小康工程及富民攻坚三年计划，虽然取得了一定成效，但也遇到一些新问题、新情况，还存在着许多困难和制约因素。
（一）思想认识不到位，信息交流需要加强
一些乡镇的干部没有认识到山海协作工程的双向性、全面性和长期性，不能够结合当地实际进行针对性研究，工作新方法新举措不多。县内有的发达乡镇认为山海协作工程主要是欠发达乡镇的事情，而欠发达乡镇的干部也存在畏难思想，认为欠发达乡镇要想加速发展，基础不好难度又大，双方主动接触不多，信息交流不多；再加上欠发达乡镇农民大多文化水平不高，“小农经济”思想根深蒂固，农民思想保守，观念陈旧，安于现状，守摊吃饭，满足于温饱，满足于现状，“等、靠、要”的思想严重，有的还存在排异性，面对外地来的投资项目热情不高，认识不足，没有形成让利合作、互补双赢的思想。山海协作的优势在于资源共享，互利互惠，这就导致山海协作项目合作活动少、力度不大、面不广，不能形成多渠道、全方位的山海协作格局。此外，农民对自主投资风险的预计及承担能力不足，一旦受挫就会失去再次投资的主动性和积极性，而政府对此也缺乏系统的引导和保障措施。
（二）欠发达乡镇现有的产业项目质量不高，效益低下
苍南县欠发达乡镇的产业以农业为主，有的项目质量不高，总体来说是粗放型，比较重视数量的扩张，一些扶贫产业效益低下，产业化程度不高，农业产业化优势不突出。首先，由于农民的土地承包经营权过于分散，各家各户的种植品种、耕作方式各不相同，农业产业生产规模小，产业优势不突出，农业生产组织形式制约着产业向规模化、专业化方向发展。其次，龙头企业与基地农民联系不紧密，农产品加工季节性强，大多数农产品都缺乏实力较强的加工企业带动生产发展。第三，农产品的深化加工相对滞后，加工产品结构单调，产品档次低，缺乏市场竞争力；产业从业人员整体素质不高，文化程度低，大多没有经过专业技术培训，导致产品科技含量不高，产业链衔接不紧密，未能实现初级农产品多级增值，因而，苍南县特色农产品的知名品牌极少，在大超市上柜产品也非常少。
（三）劳务输出工作不稳定，收入不稳定
尽管我们采取了有力的培训措施，但由于劳动者分布较散，务工群众要学习的技术种类繁多，从事专业杂乱，培训专业的设置难以适应他们的需要，致使对普通劳动者的培训工作举步维艰，只能停留在共性专业和大众化项目的培训上，由于牵涉面广，难以有效实施。所采取的一些应急措施，也只能是事倍功半，针对性不强，实际效果不明显，制约着劳动者整体素质的提高。由于缺乏高等教育和专业知识，就业岗位工资相对低下，季节性、候鸟式劳务输出方式时有出现，就是一年中工作几个月，被迫失业几个月，影响了他们的收入。同时，随着年龄的增长和就业竞争的日益加剧，他们劳务输出的困难将加大，劳务收入将减少。
（四）受土地瓶颈制约，欠发达乡镇发展难度加大
开展下山移民异地脱贫是加快欠发达乡镇发展的一条好路子，但由于受当地土地指标的限制，苍南县开展这项工作难度很大；同时，受到规划、土地等繁琐手续的影响，进度也很缓慢。虽然苍南县每年为下山异地脱贫提供150多亩用地指标，可是由于县内发达中心城镇缺乏建设用地，导致土地指标无法落实。另外，由于规划、土地等手续专业性比较强，缺乏协调机构，从而影响了苍南县下山移民点的建设进度。
（五）其它制约欠发达乡镇发展的问题
一是有的挂钩单位帮扶力度不够。由于对帮扶工作重要性认识不够和自身经济原因，部分帮扶单位没有落实帮扶资金，没有制定帮扶计划，帮扶工作没有进村入户。二是欠发达乡镇村集体经济非常薄弱。苍南县的欠发达乡镇80％的村集体经济为空壳，严重影响了村两委的战斗堡垒作用。乡镇财政为“代理报账制”，基本没有富余的资金，大家都戏称此为“吃饭财政”，制约了基层干部能力的发挥，影响了他们的主动性和积极性。
四、借助山海协作工程，加快欠发达乡镇发展的对策
“山海协作工程”既是加快欠发达乡镇发展的有力手段，也是社会主义新农村建设的有效举措，我们要把“山海协作工程”同社会主义新农村建设、富民攻坚计划和招商引资等工作有机地结合起来，借助发达区域这个外力，提升欠发达乡镇的实力，形成合力，加快苍南欠发达乡镇发展。
（一）加强宣传和交流，构筑与发达区域的合作平台
各级传媒要把宣传报道“山海协作工程”作为一项重要工作内容，积极宣传“山海协作工程”的重要意义，宣传山海协作的典型事例、典型企业、典型项目、典型做法。通过营造舆论声势和良好氛围，广泛动员社会各界，积极支持和参与“山海协作工程”。各发达与欠发达乡镇均要统一思想，落实专人负责，抓好合作项目的建设，结合苍南县的招商引资“一号工程”，按照规范化的要求，做好项目的规划、论证、立项等前期工作。此外，欠发达乡镇不仅要加强和县内发达乡镇联系和交流，主动上门到发达地区进行项目对接，双方互动，发挥各自优势，因地制宜开展多种形式的合作活动，而且还要加强县外发达地区联系交流，让发达地区更加多地了解苍南欠发达乡镇的实际情况，有利于发达地区通过各种形式帮助欠发达乡镇开发资源，发展特色产业，搞好技术培训，促进劳动力转移。有关部门要有对口协作责任感，帮助企业牵线搭桥。
（二）努力提高合作项目质量和产业效益，优化产业结构
为了更好地吸引来自发达区域的投资，开展形式多种的合作活动,提高产业效益，应先由政府出资对欠发达乡镇的特色产业进行深度分析、论证，并对有发展潜力、投资效益好的项目进行科学包装，这不仅有利于发达地区前来投资合作，更是加快欠发达乡镇发展的关键所在。此外，我们还须在以下几方面下功夫，培育对发达区域的吸引力：一是着力打造特色农产品品牌。充分利用欠发达乡镇山海特色资源，围绕“中国蘑菇之乡”、“中国四季柚之乡”、“中国紫菜之乡”、“中国席草之乡”、“浙江虾皮之乡”这五张金名片,鼓励和引导农民和企业、合作社组织创建蘑菇、四季柚、紫菜、席草、虾皮等特色产品的知名品牌，做到以品牌增效益、以品牌拓市场。二是着力提高市场开拓能力。引导和鼓励农业龙头企业和专业合作社整合全县特色产品，集合种类，优美包装，利用“温州农博会”、“浙江农博会”等平台打响自己的品牌，提升产品市场竞争力，有条件的还可在全国大城市建立苍南特色产品专卖店。三是整顿效益低下的农业基地。以拆股、承包、出租等多种形式出让使用权，引进发达区域的先进经营管理技术、理念和社会资金。四是做好旅游资源的开发。欠发达乡镇均处于山区、半山区及沿海地带，自然景观资源和休闲观光农业资源十分丰富，但大多处于初始开发或未开发状态，要充分挖掘欠发达乡镇的旅游资源，强化“大旅游”概念，并将他们串成线、连成片，发挥其整体吸引力，编制各级旅游规划，规范旅游资源的开发和保护，并以此为基础，结合政府的优惠政策进行旅游宣传及招商引资，吸引有实力的企业及民间资本投资，加快旅游产业的发展。
（三）切实加强劳动力素质培训，满足发达区域的劳务需求
为了适应发达地域的劳务需求，满足苍南欠发达乡镇自身发展需要，应通过以下措施提高劳动力素质：一是更好地发挥苍南县农民培训中心的作用。苍南县农民培训中心是全省五个农民培训基地之一，要充分发挥农民培训中心的职能，结合灵溪、龙港等发达乡镇就业需求，开展新生儿月里保姆培训、印刷业务知识培训、电脑制版等培训科目，确保培训后人员充分就业，并有适当的收入。二是加强特色产业经营技术专业培训。利用各种方式因地制宜开展特色培训，如开展来料加工业务培训，收集、整理有关特色产业种植技术方面和市场营销方面的书籍、教育影像和有关市场分析报告，供农民学习，迅速有效地改变他们的思想观念，提高经营水平。三是探索利用远程教育和高等自学考试造就年轻的知识农民。鼓励和引导高考落榜高中生边农边学，在家完成远程高等教育或高等自学考试。动员欠发达乡镇先富群众、社会力量和部分结对帮扶资金出资建立远程高等教育基金，帮助贫困学生支付学费，改善成长环境。
（四）进一步破解突出问题，加快下山异地脱贫工作步伐
着力破解土地制约问题，要坚持节约用地，提高项目质量，努力使有限的土地资源发挥最大的引资效益。一是建立发达乡镇接纳欠发达乡镇农民下山异地脱贫的绿色通道。下山异地脱贫是欠发达乡镇农民脱贫工作的主要组成部分，每年省财政扶持资金将近1000万元，要完善下山异地脱贫实施办法，加快下山异地脱贫点的规划、土地的审批工作，切实加快下山异地建房的土地、规划等审批工作。二是引导和鼓励金融企业为下山农民建房提供贷款。下山农民可以以房产为抵押，向金融企业申请3-5万元贷款，切实减轻建房的经济负担。三是提高发达乡镇企业安置下山农民的积极性。落实一定的奖励资金作为发达乡镇企业招收下山农民的培训费用，落实其他方面的优惠政策，确保完成每年2000户4000人下山农户的就业任务，并每年一次进行全县范围的“扶贫状元”、“扶贫功臣”等荣誉称号的评比，提高发达乡镇企业主参与接纳农民就业的积极性。四是做好下山异地脱贫点的选址和规划工作。苍南县内下山异地脱贫点的选址应倾向于山海协作区、灵溪、龙港、钱库、金乡、宜山等发达乡镇和马站、赤溪、桥墩、矾山等中心乡镇，楼层结构应推荐建设套房式，规划面积90平方米以内。确保每年2000户下山的用地指标。
（五）不断加大帮扶力度，探索发展欠发达乡镇村集体经济的路径
发达区域要通过结对帮扶等有效形式扶持欠发达乡镇，加大结对挂钩单位帮扶力度，创新帮扶方式，坚持“输血”和“造血”相结合，帮扶与合作并举，开展多种形式对口帮扶合作活动，切实帮助欠发达乡镇发展公益事业，帮助欠发达乡镇解决实际困难，形成经常性的工作机制，制订帮扶规划，提出具体帮助欠发达乡镇脱贫的工作计划，确定村与村结对帮扶和部门与部门结对帮扶制度，充分调动农村基层领导干部的积极性，强化他们的责任感。加强对乡镇、农村基层干部的培训力度，提高基层干部的政治素质、工作能力以及对社会主义新农村建设的理解，在结合山地、水田等经营权的合法、合理、有序流转的基础上，每年从扶贫产业扶持资金切出一部分，重点扶持10-20个村集体经济重点项目，逐年、分批壮大村集体，提高村两委的战斗堡垒作用。
苍南县协作办 苏向前